教育改革的起点:为利益相关者提供明确的规则

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[引言]近年来，媒体报道多次提及各种教育混乱，如科研经费使用不当、择校权、教师“伙食空工资”、农村教师短缺等。，这引起了社会的广泛关注。 近年来，媒体报道多次提及各种教育混乱，如科研经费使用不当、择校权、教师伙食空工资、农村教师短缺等。，这引起了社会的广泛关注。

对于这种混乱，教育管理部门习惯于采取各种行政措施来加以纠正。它治疗头痛的头和疼痛的脚，但没有考虑基于长期系统设计的问题。目前，各种教育改革实验只从技术层面提出缓解问题的方法，导致教育混乱不仅没有收敛，反而越来越严重。

教育改革的出发点应该是建立一个基本的制度框架，实现权利与义务的匹配，并为利益相关者提供明确的游戏规则。

大学科研成本的合理界定

目前，我国大学陷入了行政管理的制度困境，缺乏大学自治，未能实现大学、大学教师、学生和受托机构之间的权利义务匹配。就科研体系而言，应建立以下约束机制:

大学应该被赋予独立的经济地位。

根据中国现行的大学会计制度，科研项目资金进入大学后，大学只能提取5%-15%的管理费。一些政府项目也使用行政权力，不允许大学收取任何行政费用。

这似乎为政府节省了大量的科研经费，但事实上，只有当有更多的人时，才能有更多的产出。因此，大学在不计算成本的情况下扩大规模、增加设施、增加科研产出、获得各种身份以获取更多资源，已经成为大学的共同需求。政府对教师的工资和福利负责，并没有节约。

应加强与教师的雇佣关系。

目前，科研项目不能弥补大学的人员成本。大学只能为教师设定最低教学工作量和最低科研工作量。除此之外，大学无法控制教师在哪里花费时间，教师挣多少钱，以及大学为教师科研提供的服务能否获得成本补偿。大学已经变成了像集市一样的松散组织。大学教师就像个体企业。除了支付一定数量的工作和管理费之外，大学和教师之间的契约关系非常脆弱。

各种职称的官方学者可以占用大量的科研资源，但他们不必向大学支付相关费用。因此，大学教师热衷于通过官方职位和权力来占有资源。在成本的浑水中，头衔和官职都是要付租金的。

学生奖学金制度应该与科学研究系统挂钩。

目前的大学奖学金制度是通过自上而下的学生管理系统实施的。奖学金与科学研究无关，教授的录取也不必与具体项目相结合。研究生培养和科研项目之间的关系非常薄弱，大学的组织结构被撕裂。

因此，有必要引入美国政府资助大学承担科研任务时采用的基本会计制度，即A-110和A-21两个公告(通告A-110和A-21)。主要内容如下:第一，要统一科研委托行为，政府各部门必须严格遵守委托命令。第二，应该澄清科学研究的契约性质。所有政府部门都应支付使用大学人员的费用，并补偿使用大学设施的费用。第三，当学生参加科研活动时，他们的奖学金可以计入研究费用。

将学校的机构性质分为三类

2010年，中央政府在《纲要》中提到要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。营利性和非营利性民办学校的分类管理已成为民办教育综合改革的突破口。

根据现行制度，私立学校属于私立非企业，因此在获得合理回报的同时，享受非营利组织的税收优惠政策。如果不区分营利和非营利，私立学校可以在混乱的体系中享受市场和税收优惠。

然而，这种折扣不是没有成本的。由于民办教育的名义利益和维护教育秩序的法律不完善，近20年来民办教育机构出现了许多问题，严重影响了民办教育的社会公信力，导致教育机构在审批民办教育机构时采取了事实上的拖延态度。

在没有明确规定的情况下，民办教育的组织者和教育行政部门没有稳定的期望。如果通过或未通过审批，双方都要支付巨额交易成本。从长远来看，理清民办教育的秩序有利于民办教育的健康发展。

区分营利性和非营利性组织的性质有利于教育的健康发展。中国应该将学校的制度性分为三类。

公共教育机构全部由政府资助，也作为公共部门受到政府的财政约束和严格控制，如特殊儿童的全纳教育、流动人口子女的教育、教育设施的开放等。

营利性民办教育机构可以筹集资金、筹集资金和支付股息，但它们需要在市场中生存，并按照服务企业的规则向政府纳税。只要它提供的教育服务符合社会的主流价值观，不伤害学生，没有虚假宣传，就没有必要由政府控制。

非营利的民办教育机构是以使命为基础而存在的。他们可以从社会上筹集资金并且免税，但是他们不能要求利润。政府应通过一项特别宪章，明确这些机构的责任、义务、管理规范和组织治理，赋予它们探索教育和教学改革的使命。

简而言之，公立学校无法享受市场和公共部门的双重优势，私立教育机构也无法享受免税和分红的双重优势。

对教育机构的属性进行分类和界定也可以为精英学校的发展奠定基础。目前，随着国家公共财政原则的不断实施，精英学校受公共财政制度约束的情况越来越明显。

如果完全平等地实施公共财政，就相当于消除精英学校的成本基础，这将把中国的基础教育体系变成许多欧洲国家的那种严重官僚主义，这种官僚主义低效、统一且不愿改革。然而，如果精英学校现有的模糊财政基础得以维持，政府将面临合法性危机，不仅给工作人员留有0+的滥用权力谋取私利的空间，而且还会招致公众指责其以权力为基础选择学校。因此，有必要将一些著名大学转变为非营利组织。

建立教师岗位管理制度

目前，由于教师管理体制的弊端，县乡教师的伙食空工资，农村教师短缺的问题十分严重。学校属于事业单位，教师管理实行机构管理制度。不管老师是否在职，也不管他在哪里工作，财务部都会按编制支付工资。当一个县为农村学校雇用教师以解决农村地区教师短缺的问题时，就为这些教师提供了教师编制。由于农村工作环境艰苦，对教师缺乏吸引力，许多教师在获得编制后就开始了从农村转移的漫长道路。一旦教师转学成功，政府将支付农村教师的工资，随着教师从农村学校进入县、镇学校，农村学校将陷入新的教师短缺。

另一方面，在城市，如果一名教师改变职业，从系统中移除教师的编制需要一系列复杂的程序。同时，学校机构中有多少教师只有学校领导知道，这为教师提供了一个可钻空的孩子吃空的工资，成为一些学校或个别教师滥用权力谋取私利的手段。

为此，应建立教师岗位管理制度，即有学生就有教师岗位。财政投资是针对教学岗位的，而不是针对提高教师的人员配备状况。教师身份只是从事教学工作的资格。该系统可以根据学校教育教学的实际需要设置岗位，根据需要设置岗位，根据岗位设置工资。无论教师如何流动，都有相应的岗位需要教师，这不仅可以解决农村教师短缺的问题。它还能有效地结束教师吃饭空工资的现象。财政拨款只以岗位为工资支付标准，一旦离职或退出岗位，将暂停发放工资，这样可以提高财政资金的使用效率。

边肖是北京师范大学教育系的教授。

公平的讨论

教育改革迫切需要顶层设计

2010年，发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，为下一阶段的教育改革制定了路线图。该纲要将教育公平确立为一项基本的国家政策，回应了诸如选择基础教育学校的权利和高等教育行政机构的严重趋势等敏感问题。然而，推进教育改革所需的机构改革负担不能由教育部门自己承担。

在权力分散的现实下，教师聘任制取决于中国编辑部、人力资源和安全部等相关部门主管的事业单位人事制度的改革进程。教育成本会计准则的建立有赖于财政部门对公共部门和非营利组织会计准则的统一建立和完善。教育机构分类管理制度的完善取决于民政部门对非营利组织分类标准的确定。谁来协调，如何协调各部门，推动各项制度建设，已成为教育改革的瓶颈。

更重要的是，政府长期以来习惯于依靠行政权力，采取临时措施解决问题，而不是致力于制度建设。教育领域的行为规则往往不是国家颁布的正式制度，而是既定的非正式制度，甚至是临时文件和指示。此外，公共财政原则没有得到有效实施，市场和公共部门之间的界限没有得到有效划定，为特权和寻租提供了一个巨大的空的缺口。

因此，教育改革迫切需要顶层设计，中央政府应将其纳入国家基本制度建设，最终建立在稳定的法律法规基础上的教育发展。